Para entender: Disciplina e fidelidade partidária, por Raquel Cavalcanti


Raquel Cavalcanti Ramos Machado é advogada, mestre em Direito pela UFC, doutora em Direito pela USP, professora de Direito Eleitoral e Direito Administrativo da UFC e Visiting Research Scholar da Wirtschaftsuniversität, Viena, Áustria. Coordenadora do grupo de pesquisa e extensão Ágora, educação para a cidadania: denúncia e esperança. Membro do Instituto Cearense de Direito Eleitoral (ICEDE); e da Comissão de Direito Eleitoral da OAB. Coordenadora da Área Acadêmica da Transparência Eleitoral Brasil. Escreve quinzenalmente para o Focus.jor.

Quando da votação do texto da reforma da previdência, diante da conduta de alguns parlamentares de não respeitar a orientação do partido, muitos (alunos, jornalistas, cidadãos curiosos sobre questões políticas) me indagaram: o partido pode expulsar aquele que não seguir suas orientações? É possível perder o mandato nesse caso?

Escrevo o presente artigo exatamente para responder a essas indagações, em atenção ao que as fizeram na época. Propositadamente, esperei passar o calor da política, para que a questão pudesse ser colocada com mais técnica e tranquilidade reflexiva.

Para além dos problemas vividos durante a reforma da previdência, diante da tensão habitual entre candidatos e partidos políticos, tensão essa intensificada nos últimos meses no Brasil, a fidelidade partidária tem sido, de todo modo, tema recorrente de notícias e conversas tanto técnicas, quanto amadoras sobre política.

Os termos “fidelidade/infidelidade” considerados em seu sentido coloquial podem levar a uma compreensão distinta da correta quanto aos possíveis efeitos jurídicos das condutas de candidatos perante seus partidos e vice versa.

O entendimento pleno da infidelidade partidária no Brasil requer amplo esforço hermenêutico, passando por: a) um estudo histórico das constituições anteriores, b) um estudo do contexto político e social em que, já na vigente constituição, a jurisprudência do TSE e do STF deu uma virada na interpretação consolidada levando ao atual disciplinamento, c) senso crítico quanto ao ativismo judicial, d) percepção do efeito back lash (ou reversivo e até vingativo) da legislação, dentre outras complexidades.

Ante a dimensão de todas essas questões, o tema não será aqui tratado nesses aspectos. Consideramos apenas a precisão técnica do uso da expressão “infidelidade partidária”, porque tal saber permite compreender as consequências jurídicas de condutas tomadas por parlamentares brasileiros no cenário atual.

Inicialmente, é importante observar que a legislação usa dois termos: disciplina e fidelidade partidárias.

Disciplina diz respeito a questões interna corporis, ou seja, à relação entre candidato e partido e tem, sobretudo, natureza de Direito Privado.

Fidelidade partidária, por sua vez, no contexto em que foi interpretada pelo TSE e pelo STF, após a resposta à Consulta nº 1398/2007, diz respeito à conduta do candidato relacionada não apenas ao partido político, mas também ao eleitor, possuindo, portanto, natureza jurídica de Direito Público¹, tendo reflexos eleitorais. Exatamente por repercutir na relação com o eleitor, as condutas representativas de infidelidade partidária podem levar à perda de mandato. O mandato pertence ao partido nos casos de infidelidade partidária. Ou seja, de acordo com as normas atualmente em vigor, apenas a infidelidade partidária pode levar à perda de mandato.

Tanto que a Lei nº 9.906/95 (lei dos partidos políticos), ao normatizar a infidelidade partidária, dispõe:

Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.
Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:
I – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário
II – grave discriminação política pessoal; e
III – mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

Como se vê, a lei atrela a perda de mandato por infidelidade ao ato de desfiliação voluntária por parte daquele que detém o cargo, nada referindo sobre as hipóteses de expulsão do candidato pelo partido político a que pertence. Além de dispor sobre a perda de mandato por infidelidade, o texto normativo enumera as hipóteses em que a desfiliação é admissível chamadas, pelo artigo 22-A da Lei nº 9.9096, de “justa causa”. Há ainda outra hipótese de justa causa para desfiliação enumerada pela Constituição Federal. Trata-se da desfiliação de um partido para migrar a outro, quanto o partido a que pertencia o filiado não preenche os requisitos da “cláusula de desempenho” enumerada no art. 17, §3º da CF/88.

De todo modo, a expulsão do candidato pelo partido, portanto, não pode levar à perda de mandato, considerando a atual redação das normas sobre o assunto.

Voltando, portanto, de forma direta às perguntas que me foram formuladas (O partido pode expulsar aquele que não seguir suas orientações? O parlamentar pode perder o mandato nesse caso?), respondo. Sim, o partido pode expulsar aquele que não segue as diretrizes do partido (desde que respeitado o devido processo legal), mas esse não perderá o mandato por referido motivo². Geralmente, as expulsões se dão por indisciplina e não por infidelidade. Ainda que a expulsão ocorra por infidelidade às orientações partidárias, essa não é uma hipótese de “infidelidade”, nos termos técnicos da legislação em vigor³. O texto pode até vir a ser alterado, mantendo a lógica da relação partido-mandatário-eleitor, mas, caso venha a sofrer tal modificação, será importante considerar ainda que o mandato é uma relação duradoura entre candidato, partido e eleitor e condutas pontuais talvez não devam justificar, de imediato, decisões drásticas e terminativas do mandato.

É de se ponderar que a própria natureza do mandato, na visão de Hannah Pitkin, é uma relação independente e substancial em que o representante assume responsabilidade perante os representados, envolvendo negociação e compromisso, sendo permeada não só pela razão mas também pelo enfrentamento dos fatos da vida pública4. Nesses termos é que devem ser julgadas eventuais infidelidades partidárias por não seguir diretrizes ideológicas do partido, caso esta relação venha a ser tratada expressamente no Ordenamento Jurídico.

Por fim, ainda uma questão relevante relacionada à infidelidade partidária que parece ser também confusa para alguns. A criação, fusão ou incorporação de um novo partido não foi adotada pelo art. 22-A da Lei nº 9.9096/95 como justa causa para desfiliação. Esta hipótese era contemplada pela Resolução nº 22.610 do TSE. O tema, porém, passou a ser disciplinado pela Lei nº 9.906/95 e pela Constituição diretamente.

¹ Para mais detalhamentos sobre o assunto, o tema se encontra desenvolvimento com mais vagar em Machado, Raquel. Direito Eleitoral, São Paulo: Atlas e em BARREIROS NETO, Jaime. Direito eleitoral, Salvador: JusPodivm.
² A jurisprudência desta Corte Superior é firme em ser “incabível a propositura de ação de perda de cargo eletivo por desfiliação partidária se o partido expulsa o mandatário da legenda, pois a questão alusiva à infidelidade partidária envolve o desligamento voluntário da agremiação” (AgR-AI nº 205-56/RJ, rel. Min. Arnaldo Versiani, julgado em 9.12.2012). (Consulta nº 27785, Acórdão, Relator(a) Min. Gilmar Mendes, Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 201, Data 22/10/2015, Página 27)
³ Questão que pode ser colocada nessa hipótese é a de se, diante da aplicação de sanções parciais pelo partido, o filiado pode alegar perseguição pessoal, já que o partido pode, em tese, ter legitimidade estatutária para tanto, o que exigirá um exame caso a caso das situações postas.
4 PITKIN, Hannah Fenichel. The concept of representation. Berkeley: University of California Press. pp. 209 e 212.