O Seguro-Safra para os agricultores pobres do Nordeste, criado no Ceará (2001), por Pedro Sisnando


Pedro Sisnando Leite é economista com pós-graduação em desenvolvimento econômico e planejamento regional em Israel. Membro do Instituto do Ceará  e da Academia de Ciências Sociais do Ceará. É professor titular (aposentado) do programa de mestrado (CAEN) da UFC, onde foi também Pró-Reitor de Planejamento. No Banco do Nordeste, ocupou o cargo de economista e Chefe da Divisão de Estudos Agrícolas do Escritório Técnico de Estudos Econômicos. No período de 1995-2002, exerceu a função de Secretário de Estado de Desenvolvimento Rural do Ceará. Publicou cerca de 40 livros em sua área de especialização e escreveu muitos artigos para jornais e revistas.

O Nordeste tem sofrido ao longo de sua história secas periódicas com quebra de safras, desemprego e dramas sociais de gravidade variável. Os milhões de pessoas afetadas por essa anormalidade climática no semiárido são assistidas por programas de emergência com crédito rural, cestas de alimentos, e empregos emergenciais em frentes de trabalho geralmente em condições humilhante e desgastante.

A gravidade desse problema é variável em cada ocorrência e abrangência do fenômeno. Muitas políticas, programas de ações assistencialistas e onerosos se repetem a cada ocasião. Para atender essas crises econômicas e humanas são carreados recursos Federais, complementados com verbas municipais.

Como economista e chefe da Divisão de Estudos Agrícolas do Banco do Nordeste do Brasil acompanhei e participei da elaboração desses programas a cada falha na pluviosidade da Região. Nas secas da 1970 e 1987, que foram muita extensivas, participei diretamente do planejamento das ações do Governo Federal através da SUDENE e do próprio Banco do Nordeste que foi afetado pela inadimplência dos seus clientes nas áreas agrícolas atingidas.

O fato concreto é que o governo nunca conseguia estruturar uma programação efetiva para superar essas emergências. Muito menos um mecanismo que proporcionasse uma assistência mais confiável e em condições de assegurar um atendimento mais humano a população pobre do meio rural sujeita a essas calamidades frequentes no semiárido.

Muitos levantamentos e estudos foram realizados pelo mundo acadêmico, pela CNBB e pelo próprio governo, mas nenhuma solução prática foi adotada plenamente. Na verdade, muitos críticos destacam o uso pouco produtivo dos recursos destinados para recuperar essa situação. O Ceará e poucos outros Estados estão construindo uma rede de acumulação e abastecimento d’água para as populações afetadas e uso na agropecuária.

Fazendo uma avaliação do quadro geral das consequências ao fenômeno das secas, duas questões sempre me preocuparam como professor de desenvolvimento econômico e especialista em questões econômicas do quadro rural. O uso clientelista dos recursos públicos, que sobrevivia secularmente a despeito de todos os esforços da gestão pública em eliminá-lo. Aliás, a celebrada escritora cearense Raquel de Queiroz popularizou esse fenômeno como de “A Indústria da Seca”. Além disso, o que me chocava humanamente eram as frentes de serviços para homens e mulheres, inclusive menores de idade, geralmente sob um sol escaldante da própria seca. Uma calamidade com consequências. Diante dessa situação, dediquei um especial interesse em estudar experiências de características semelhantes na Índia, África e Israel, onde estudei e vivenciei as políticas e programas para as regiões semiáridas e áridas desses países. As estratégias adotadas no Arizona (USA) também são importantes, mas num contexto cronológico e recursos diferentes dos agricultores semianalfabetos e sem recursos do Nordeste do Brasil.

Uma das ideias que os especialistas em assuntos de quebra de produção em decorrência de calamidade de secas e enchentes é o seguro para os produtores. No entanto, poucos exemplos podem ser referenciados como de pleno sucesso, em qualquer lugar do mundo. As alegações eram de custos elevados, que os agricultores pobres não podiam assumir. Outras questões técnicas também dificultavam essa solução. Os subsídios necessários a adesão dos interessados, dificuldades da avaliação das perdas e, sobretudo, a necessidade de existir uma companhia de resseguro, que estivesse disposta a assumir esse negócio incerto e complexo. No Brasil, há décadas estavam o engavetadas no Parlamento várias propostas de seguro agrícola de todo tipo e abrangência. Nunca prosperaram ou foram devidamente consideradas nas comissões técnicas da Câmara ou do Senado Federal.

Esse preâmbulo resumido é para contextualizar as regras do Programa Fundo Seguro-Safra criado no Ceará no Governo Tasso Jereissati como projeto piloto em 2001 e, no ano seguinte, estendido ao Nordeste do Brasil através de Lei 10.420 de 10 abril de 2002 aprovada no Senado Federal por unanimidade. Nas minhas investigações e estudos sobre essa desafiadora questão fui determinado a trabalhar na formulação de um modelo especial de seguro para calamidade e assistência a agricultores pobres com os quais convivi na região do semiárido cearense durante muitos anos. Senti na carne o sofrimento daquela gente humilde que nada reclamava, mas sofria sem alternativa, como agora tenho lágrimas nos olhos pelas minhas tristes lembranças que nunca se apagaram de minha mente! Poucas pessoas acreditavam na viabilidade desse audacioso projeto, mas eu tinha fé e o Governador Tasso me proporcionou todo o apoio com esse objetivo, assim como o Presidente Fernando Henrique Cardoso.

Tive a feliz oportunidade de participar de uma reunião na Austrália considerado o “Continente Seco”. Estavam presentes nessa reunião cerca de 30 países situados em regiões do semiárido de todo o mundo. Foi uma semana de reuniões onde tomei conhecimento, juntamente com o presidente da FUNCEME, de todas as experiências de previsão climática e da gestão dos efeitos decorrente de causas climáticas. Isso ocorreu no “Symposium on Aplication of Sensorial Forecasting on Agricultural end National Ecosystem on Australian Experience”. em Brisbane (Queensland) em setembro de 1997).

Ao regressar desse evento, passei a estudar a elaboração de um programa de seguro para calamidade em situação de secas e perda de safra de pequenos agricultores no Nordeste. Para isso, organizei uma equipe de economistas de grande experiência nas questões regionais constituída de ex-colegas do Banco do Nordeste e da Universidade Federal do Ceará do Centro de Ciências Agrárias onde havia sido professor do Curso de Mestrado em Economia Rural durante vários anos.

No ano seguinte, 1998, o Nordeste foi surpreendido por mais uma grande seca, com perdas de até 40% da produção de grãos no Estado do Ceará. Neste ano, no entanto, o Governo do Estado e o Ministério de Interior resolveram tratar o fenômeno como de calamidade pública, responsabilizando a Defesa Civil como o Órgão coordenador das ações assistenciais. A Secretaria de Desenvolvimento Rural do Ceará, da qual eu era Secretário, participou apenas como auxiliar nos dois.

No final de 2000, que foi de plena normalidade climática, a FUNCEME anunciou previsões preocupantes de grave estiagem em 2001. Desta feita, o Governador determinou que fosse preparado um plano de Contingência para o caso de uma seca em 2001. Para essa finalidade, a orientação adotada foi que a Secretaria de Desenvolvimento Rural seria o órgão responsável por essa tarefa bem como pela coordenação das ações que se tornassem necessárias. Especialmente, o Governador determinou que o Secretário Pedro Sisnando Leite seria o coordenador geral dessa Força Tarefa.

Dentre as recomendações formuladas no “Programa de Contingência e Redução da Pobreza no Semiárido”, elaborado na Secretaria de Desenvolvimento Rural e aprovado pelo Sr. Governador, foi priorizado a criação de um “Seguro Calamidade” no Ceará, que, posteriormente, tomaria o nome de “Fundo Seguro-safra”. É longa a história sobre as negociações dos governadores do Nordeste com Governo Federal, para a adoção desse programa para todo o Nordeste, sob a liderança do Govenador Tasso Jereissati. A meta era atender nos anos de calamidade climática cerca de hum milhão de produtores, nos nove Estados da Região.

O Seguro-Safra é um benefício social que garante uma renda, por tempo determinado, aos agricultores familiares do semiárido que tenham perdido mais de 50% de sua safra de grãos (milho, feijão, arroz e algodão, depois mandioca ) por causa da seca. O financiamento e a gerência do programa são de responsabilidade do Governo Federal , com a participação dos Estados, municípios e uma contribuição do próprio agricultor segurado. Toda a movimentação de recursos é realizada por meio da Caixa Econômica Federal com uso de um Cartão do Cidadão(criado então) para evitar qualquer forma de clientelismo político, um dos objetivos do Programa. O livro “ História Documental da Criação do Seguro -Safra no Ceará” relata todas as informações sobre esse programa (Pedro Sisnando Leite, 2002).

Vale registrar que, em 2003, o Governo Federal mudou o nome desse Programa para “Garantia Safra” por razões políticas. Mas manteve toda a formatação original.

Esta experiência de proteção ao agricultor familiar tem motivado muito interesse no mundo acadêmico e aos habitantes de regiões sujeitas as irregularidades climáticas. São 18 anos de avaliações, estudos, reuniões nacionais e internacionais para conhecerem a formatação, a engenharia financeira e impactos nas populações participantes e em todos os seus aspectos econômicos, técnicos e sociais. Na verdade, a Lei que regulamenta o programa busca estimular os participantes desse programa com a adoção de novas tecnologias, planejamento de suas atividades produtivas e participarem de cursos de aperfeiçoamento e mesmo de alfabetização.

Na seca de 2001, por exemplo, a Secretaria de Educação e de Desenvolvimento Rural, com apoio do Programa de Alfabetização Solidária do Governo Federal, alfabetizou cem mil agricultores no período de entre-safra, quando estavam sendo beneficiados com as indenizações da perda de produção. O fundamental é que, desde a instalação desse programa , não se verificaram mais as invasões, depredações e tensões sociais decorrentes das situações de desespero que ficavam sujeitos os agricultores sem terra e sem alternativa para algum tipo de atividade para a sua sobrevivência, que não fossem as frentes de serviços assistenciais mortificantes. A concepção do Programa Seguro-Safra foi para dar maior segurança a essas populações e salvá-las da “ Indústria das Secas”, como está registrada nesta fotografia para a história da guerra contra a pobreza no Nordeste.