Honorários sucumbenciais na advocacia pública, por Ricardo Barroso

Em artigo exclusivo para o Focus, o procurador federal da 5ª Região defende os honorários sucumbenciais para advocacia pública com base na Constituição Federal


Ricardo Cavalcante Barroso é Procurador Federal/AGU no Tribunal Regional Federal da 5ª Região. É doutor em Direito pela UFPE.Membro da Comissão da Advocacia Pública da OAB/PE. Foto: Divulgação

Ricardo Cavalcante Barroso 
Post convidado 

A Advocacia Pública é função essencial à justiça contemplada nos art. 131 e 132 da Constituição Federal cuja missão primordial é exercer a advocacia dos interesses dos diversos entes públicos do Estado brasileiro, na esfera dos interesses públicos primários e secundários cometidos aos diversos entes estatais, políticos e administrativos no plano dos três níveis federativos. Cuida-se, portanto, de função imprescindível à conformação e sustentabilidade jurídica das políticas públicas implementadas pelo Poder Público, a demandar adequada orientação jurídica e a atuação judicial em defesa dessas mesmas políticas. 

Isto aponta para a essencialidade da atuação da advocacia de estado que deve conter em seus quadros, dada a relevância das funções, profissionais da advocacia com qualificação técnica e habilidades jurídicas que promovam a mais eficiente atuação estatal. É nesse contexto que se insere a discussão sobre a inclusão dos honorários sucumbenciais como mecanismo meritório que compõe a contraprestação do trabalho advocatício exercido pelos membros da advocacia pública em suas mais diversas esferas federativas. 

Aliado a esse fato temos que aos membros da advocacia pública em todos seus níveis e espectros incumbe a atuação em uma quantidade excessiva de trabalho e, ao mesmo tempo, de valor explosivo para os cofres públicos, conforme destacou o CNJ em relatório dos 100 maiores litigantes do país, dentro os quais se inserem o INSS, União e Estado do Rio Grande do Sul. Apesar desses números a atuação eficiente dos advogados públicos em âmbito federal, segundo a Advocacia-Geral da União (AGU), conseguiu obter ganho em causa em favor dos entes públicos federais em 59,8% dos processos judiciais. 

Desse modo, exercendo atividade advocatícia, os advogados públicos possuem seu regime remuneratório perfeitamente compatível com a percepção de parte dos seus estipêndios provenientes de recursos advindos de honorários advocatícios decorrentes de vitórias judiciais. Até porque, um regime remuneratório que permita que parte da verba mensal seja custeada com honorários de sucumbência, ou seja, pagos pela parte contrária, além de representar uma economia ao erário, é um estímulo à atuação eficiente, com resultados favoráveis ao erário e às políticas públicas. Dados consolidados pela Procuradoria da Fazenda Nacional dão conta de que a implementação do pagamento dos honorários como parte da remuneração dos advogados públicos federais implicou em incremento na arrecadação. Registre-se que, para cada R$1 que a União deixou de arrecadar com honorários/encargos, a PGFN recuperou R$ 80 em outros créditos. 

Trata-se, os honorários sucumbenciais, de verba de natureza privada paga pela parte vencida (e não pelo ente que remunera o procurador), de tal forma que a parcela de honorários advocatícios é perfeitamente compatível com o regime de remuneração por subsídio. Até porque, enquanto o subsídio do advogado público é verba paga em parcela única pelo ente público, os honorários sucumbenciais são verba eventual e variável, paga pela parte adversa. O fato de a verba ter “entrada pública” ou “ingresso em conta pública”, isso não torna a verba privada em pública, eis que não se incorpora em definitivo ao erário, posto que tem destino e titulação própria dirigida aos advogados públicos, conforme enfatiza Murillo Giordan Santos com fulcro na Lei 4.320/64 e doutrina especializada. SANTOS, Murilo Giordan. A compatibilidade do subsídio com a verba honorária de sucumbência. In Revista de informação legislativa, a.50, n. 199, Brasília, 2013, p. 179-195. 

Embora de natureza privada e paga pela parte adversa, é importante mencionar que, no âmbito da advocacia pública federal, recente lei (Lei 13.957/2019) veio submeter o recebimento dos valores de honorários de sucumbência ao teto constitucional previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição.Trata-se de verba sujeita ao pagamento de imposto de renda, conforme já teve oportunidade de se manifestar a Receita Federal do Brasil. 

No tocante ao aspecto remuneratório é válido mencionar que em passado relativamente recente, em que a remuneração de advogados públicos federais era significativamente inferior a outras carreiras jurídicas como magistratura e Ministério Público, havia uma evasão dos quadros das carreiras jurídicas da AGU na ordem 40%. Os honorários, no plano da decisão política de estímulo à eficiência na advocacia pública teve, ainda, como reflexo positivo a retenção de talentos nos quadros da advocatura de Estado. 

Além do que, cuida-se de autêntica prerrogativa inerente à atividade advocatícia que, no âmbito federal tem expressa previsão legal, tanto no art.85, §19 do CPC, arts. 3º, § 1º; 22; 23 e 24, § 3º, do Estatuto da Advocacia (Lei nº 8.906/94) e art.27 da Lei 13.327/2016. A bem da verdade o pagamento de honorários advocatícios a advogados públicos não é caso raro ou inovação do CPC de 2015. Ao contrário, exceto as carreiras da Advocacia-Geral da União (AGU), no âmbito federal, há distribuição de honorários a advogados públicos nos Estados e Municípios do país. 

Em âmbito estadual, podemos citar, como exemplos de leis que contemplam e regulam o direito à percepção de honorários por advogados públicos os seguintes atos normativos: Lei estadual nº 18.017/09 de Minas Gerais, Lei municipal nº 11.995/10 de João Pessoa/PB, Lei estadual nº 2.350/95 do Amazonas, Lei estadual nº 15.711/16 em Pernambuco, Lei estadual nº 772/1984 do Rio de Janeiro, Lei Complementar nº 478/1986 no Estado de São Paulo, entre outros.  

Mesmo na época em que o Ministério Público exercia a representação judicial da União, antes da Constituição da 1988, era previsto o pagamento de honorários advocatícios na forma dos artigos 47, 48 e 49 da Lei n. 1.341, de 30 de janeiro de 1951 que fixavam o pagamento de percentual pelo pagamento de dívida ajuizada pelo promotor de justiça que tenha atuado na cobrança da dívida da União. Na mesma linha, a Lei n. 4.439, de 27 de outubro de 1964, em seu artigo 21, disciplinou os percentuais a serem recebidos sobre a dívida ativa federal e que eram pagos a Promotores de Justiça, Procuradores da República e Procuradores da Fazenda. 

De outro lado, no plano internacional, podemos mencionar que a adoção do regime remuneratório que contempla o pagamento de parte dos ganhos dos advogados públicos através de honorários advocatícios tem experiências na Espanha, Argentina e Paraguai, ao menos. Como bem tratou Marcelo Kokke, os Advogados do Estado na Espanha, quanto aos honorários, teve disciplina regulada pela Instrucción 4/1998, de 11 de Septiembre, que trata do Complemento de Productividad Adicional por Objetivos. E acrescenta que no plano da legislação Argentina a previsão dos honorários para advogados públicos foi regulada pela Resolución 57/2000, na qual o Governo Argentino veio a Apruébase un Régimen de Percepción y Distribución de Honorarios Judiciales. Cite-se, ainda, no Paraguai a Ley n. 2796/2005, que Reglamenta el Pago de Honorarios Profesionales a Asesores Jurídicos y otros auxiliares de justicia de entes públicos y otras entidades. 

No caso do Paraguai, como observa Kokke, a Corte Suprema de Justiça do Paraguai, na Sentença n. 1456, proclama expressamente que a remuneração dos advogados do Estado se compõe dos valores pagos pelos cofres públicos e pelos valores devidos pelos entes privados sucumbentes. No Brasil, o tema está afetado ao STF que deverá apreciar um bloco de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (nºs 6053, 6135, 6158, 6159, 6160, 6161, 6162, 6163, 6164, 6165 e 6166) ajuizadas pela Procuradoria Geral da República. 

Merece registro, ainda, que, no âmbito do Congresso Nacional tramita o projeto de Lei nº 6.381, de 2019, do deputado federal Marcel Van Hatten, do Partido NOVO, que visa a revogar o §19 do art. 85 da Lei 13.105/2015 (Código de Processo Civil). 

Analisando as Cortes de Justiça do Brasil, embora possamos observar que o tema ainda reclame uma pacificação, há inúmeros precedentes destacando a plena constitucionalidade do pagamento dos honorários sucumbenciais para advogados públicos. Destaque para o julgamento da Ação direta de inconstitucionalidade de n. 30.721/MA na qual o Tribunal de Justiça do Maranhão afirmou a constitucionalidade do pagamento de honorários a advogados públicos e sua compatibilidade com o regime de subsídio. Ademais, o tema já foi submetido à análise jurídica por parte do Ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres Britto, que se posicionou pela pertinência e juridicidade da percepção dos honorários por advogados públicos. 

Sendo assim, a compreensão do pagamento de parte dos estipêndios recebidos pelos advogados públicos através da percepção de honorários sucumbenciais, além de ser perfeitamente compatível com a Constituição, é objeto de autorização legal expressa que lhe formata um regime próprio de pagamento que atende a um só tempo à eficiência, e a excelência na atuação jurídica, prestigia o mérito e promove ganhos financeiros ao Estado e musculatura às políticas públicas assistidas.