“Privatizações” e usuários de serviços públicos de baixa renda

Em um cenário de crise econômica, governos se voltam normalmente para um rearranjo no estrutura do Estado, na busca de diminuir ou racionalizar suas despesas.


João Marcelo R. Magalhães é professor de Direito Administrativo nos cursos de graduação e pós-graduação da Unifor e da Uni7, doutorando em Direito Constitucional pela Unifor e procurador do Banco Central do Brasil.

Por João Marcelo R. Magalhães
Post convidado

Em um cenário de crise econômica, governos se voltam normalmente para um rearranjo no estrutura do Estado, na busca de diminuir ou racionalizar suas despesas. 

Na década de 1970, em meio uma grave crise no setor de petróleo, americanos e europeus se socorram de uma modelo de transferência de atividades estatais de natureza econômica para a iniciativa privada, quando poderiam deixar de investir recursos e ficar somente com a criação de normas e fiscalização.

Naquele momento, nascia tanto a moderna ideia de regulação da economia quanto a noção de “privatização” da atividade estatal. O termo é mal empregado, pois pode significar tanto que uma certa empresa anteriormente pertencente ao governo passa a ter seu capital total ou majoritariamente controlado por uma empresa privada (a privatização propriamente dita) quanto que uma atividade desempenhada pelo Estado passa a ser exercida por meio de um contrato firmado com empresa privada (aqui se daria uma concessão).

Quando o Estado exerce uma atividade de natureza estritamente econômica e deseja transferir em definitivo à iniciativa privada, o caminho ideal é a privatização propriamente dita. Por sua vez, um serviço público deficitário só pode ser ofertado pelo Estado, sendo custeado pelos impostos. Nestes casos não há dúvida no procedimento a seguir.

O problema surge quando o Estado deseja “privatizar” um serviço público que tem potencial de gerar receitas, como acontece, por exemplo, com a distribuição de energia, o transporte público e o abastecimento de água. 

Ocorre que um serviço público de natureza econômica pode ser entregue à iniciativa privada em caráter definitivo (privatização) ou apenas concedida sua execução por prazo determinado (concessão), mas em qualquer das hipóteses, quanto mais essencial for o serviço para seus consumidores/usuários, mais necessário se faz preservar a garantia da universalidade, ou seja, uma ampla cobertura de destinatários, inclusive para aquele cidadão de baixa renda, que algumas vezes pode mesmo não ter como pagar os custos usuais, mas que não pode prescindir do serviço, em face justamente de sua essencialidade.

Quando se trata, por exemplo, do fornecimento de energia elétrica e do abastecimento de agua, seu caráter de essencialidade à vida humana é notório, o que significa dizer que mesmo usuários de baixa renda não podem ficar sem tais serviços, sejam eles prestados pelo Estado de forma direita, na forma de concessão ou por meio de empresas privadas. 

Imaginando agora que um serviço de natureza econômica foi privatizado, ou seja, um empresa estatal que antes o executava teve seu controle transferido a uma empresa privada; sendo o serviço essencial, deve continuar comprometido com o dever de universalidade, o que inclui, necessariamente, cobrar tarifas mais módicas daqueles que precisam dos serviços, mas não tem condições financeiras para arcar sequer com os custos da oferta.

Duas soluções são possíveis, uma externa e outra interna. 

A solução externa seria impor ao governo antes responsável o pagamento da diferença entre o custo do serviço e aquilo que o consumidor de baixa renda pode pagar, o que se daria na forma de subsídios à empresa privada, a fim de que não sofresse prejuízo a fim de atender demandas de natureza não propriamente econômica, mas social. Os subsídios seriam custeados com recursos advindos dos impostos.

A solução interna consistem em cobrar de consumidores com maior potencial econômico um certo valor agregado ao seu consumo com finalidade de custear o consumos dos consumidores de baixa renda. É o que se chama de subsídio cruzado.

Pode-se pensar que o subsídio governamental por meio de impostos é sempre mais justo do que o subsídio cruzado, que impõe sacrifício do consumidor de alta renda em proveito do consumidor de baixa renda. Tal assertiva pode ser correta em muitos casos, mas nem sempre. É possível destacar pelo menos duas hipóteses.

O primeiro caso se dá quando o valor do subsídio governamental depender da informação prestada pelo agente econômico, pois haveria incentivo a uma informação que aumentasse os ganhos financeiros, como ocorreria, por exemplo, se o número de passageiros transportados na categoria de “meia entrada” fosse simplesmente informado e disso resultasse um pagamento feito pelo governo.

O subsídio cruzado pode ser indicado ainda quando o financiamento ao consumidor de baixa renda significar, ao final, ganho para todo o conjunto de consumidores, inclusive os de alta renda, o que pode ocorrer por várias razões: economia de escala, melhoria na qualidade da rede ou possibilidade de incrementos tecnológicos a menor custo em face do maior volume de usuários.

Assim, mais consumidores receberem o serviço significa que o custo de futuras instalações, ampliações de rede, melhorias ou incorporação de novas tecnologias é dividido por uma base maior, o que vai trazer economia a todos. Ainda que os consumidores mais ricos continuem pagando pelos mais pobres, os consumidores de baixa renda antes agregados vão representar menos impacto nos custos das melhorias futuras, até porque eles normalmente estão submetidos a tarifa reduzida e não a isenção total. 

Há ainda um outro ganho que não se costuma lembrar. O acesso a serviços essenciais é fator que contribui para que consumidores possam deixar de ser classificados como carentes, o que significará a diminuição do valor do subsídio cruzado, como economia sentida de forma imediata pelos demais consumidores. Portanto, agregar consumidores de baixa renda ao invés de não considera-los, é medidas que beneficia a todos.

Quando serviços públicos são entregue em definitivo a empresas privadas não há como o governo assinar com estas um contrato que preveja o respeito à universalidade dos serviços (no caso de concessões, o modelo do contrato está previsto na Lei 8.987/1995). A privatização dos serviços público exige, para atingir seus fins sociais, obrigações antes definidas em leis, o que se chama de marco regulatório. 

O Brasil tem marco regulatório para privatizações (e concessões) desde a década de 1990, e as leis que tratam dos serviços públicos exigem o respeito à universalidade da cobertura, o que pressupõe o atendimento às necessidade dos consumidores carentes:

  1. distribuição de água e saneamento básico – Lei 11.445/2007, art. 3º, I;
  2. transporte público – Lei 12.587/2012, art. 6º, VIII;
  3. energia – Lei 10.438/2002, art. 13, I e II;
  4. telecomunicações – Lei 9.472/1997, art. 79,

De toda sorte, o custeio entre consumidores deve se ater a regras proporcionais e pertinentes, evitando que sejam custeadas despesas que não têm relação direta com o serviço público prestado. 

Nesse sentido, há um exagero nos encargos que são cobrados dos consumidores de energia elétrica. A Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), um fundo de recursos que conta com valores advindos de subsídios cruzados, prevista no art. 13 da Lei 10.438/2002, faz sentido quando visa custear os consumidores de baixa renda e a eletrificação rural, mas há um equívoco se cobra valores destinados a promover competitividade de fontes energéticas alternativas (aqui caberia um programa de fomento) ou para custear as térmicas a óleo diesel que fornecem energia aos chamados sistemas isolados, custos associados a concessionárias de energia da Região Norte do Brasil (aqui caberia um subsídio governamental advindo dos impostos federais).

Só há sentido em se exigir um subsídio cruzado se os encargos cobrados de uns em favor de outros permitirem, com o desenvolvimento e a expansão dos serviços, alguma forma de retorno a todos.

Como visto, a universalização no interesse dos consumidores de baixa renda já foi devidamente estabelecida pela legislação brasileira, uma preocupação que, na verdade, faz parte dos objetivos de diversos governos em prol da justa distribuição de riquezas, o que os economistas chamam de regulação social.

A regulação social é, portanto, um conjunto de normas que, dentre outros objetivos, visa o custeio das despesas de consumidores mais carentes, para que não deixem de ter serviços essenciais básicos prestados pelo Estado ou por uma empresa privada. 

Assim, mesmo que um País decida privatizar serviços básicos, os contratos de concessão ou transferência ou as leis do marco regulatório vão exigir do empresário que sejam observadas certas garantias: universalidade, segurança, continuidade e modicidade. 

O interessante é que essa teoria (a regulação social) não foi pensada nos países pobres por economistas de viés estatal; ela foi pensada para a realidade dos EUA, Inglaterra e Europa continental por experts adeptos tanto do social market (Anthony Prosser) quanto de viés mais liberal (Christopher Foster e Cass Sustein). Ou seja, pensar que a regulação pode ser usada para distribuir recursos a consumidores carentes não é assistencialismo ou vitimismo, é instrumento de equidade e eficiência na alocação dos recursos de mercado.

Um País em desenvolvimento, portanto, tem obrigação de pensar em uma regulação social responsável, que permita amplitude de cobertura do serviços, sem deixar de prestigiar a eficiência, a livre iniciativa e a concorrência.

Por fim, cabe lançar uma última linha de defesa dos subsídios cruzados, ainda que um tanto retórica: uma economia não pode ser pensada apenas do ponto de vista dos consumidores que detém recursos suficientes. A economia de um País deve ser inclusiva, trazer desenvolvimento a todos e não mais riqueza a poucos.