As origens do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Um pouco de história, por Pedro Sisnando


Pedro Sisnando Leite é economista com pós-graduação em desenvolvimento econômico e planejamento regional em Israel. Membro do Instituto do Ceará  e da Academia de Ciências Sociais do Ceará. É professor titular (aposentado) do programa de mestrado (CAEN) da UFC, onde foi também Pró-Reitor de Planejamento. No Banco do Nordeste, ocupou o cargo de economista e Chefe da Divisão de Estudos Agrícolas do Escritório Técnico de Estudos Econômicos. No período de 1995-2002, exerceu a função de Secretário de Estado de Desenvolvimento Rural do Ceará. Publicou cerca de 40 livros em sua área de especialização e escreveu muitos artigos para jornais e revistas.

Em certa ocasião estive presente a uma reunião no Banco do Nordeste do Brasil com membros da Diretoria do Instituto Econometrix, do qual sou vice-presidente, e  o Presidente do Banco  Prof. Marcos Holanda que era nosso colega de magistério na Faculdade de Economia da Universidade Federal do Ceará.  Na ocasião ele falou do grande êxito do Programa PRONAF para a  Agricultura Familiar, especialmente o Projeto Agro-Amigo do BNB que se tornou o maior da América Latina para esse público. No final da reunião, quando nos encaminhávamos para a porta de saído de seu Gabinete, eu tomei a liberdade de perguntar-lhe: “Presidente, o Senhor sabe onde e como esse programa foi idealizado?”  Ele riu e disse, “Sei, mas as grandes ideias têm muitos pais e criadores! De  fato, são várias as versões que tenho lido em muitos estudos sobre o assunto. No entanto, nenhum retrata o que realmente ocorreu. Daí porque como historiador (sou do Instituto Histórico e Geográfico do Ceará) passo a narrar o que aconteceu sobre o assunto.

O Programa Nacional de Agricultura Familiar foi inicialmente instituído pelo Conselho Monetário Nacional em 1995 como um programa de crédito rural com base em recursos do Fundo de Amparo aos Trabalhadores (FAT). Os antecedentes da idealização desse programa no Estado do Ceará (Secretaria de Agricultura e Reforma Agrária) constam do livro de minha autoria com o título de “Ações Frente à Pobreza Rural do Nordeste (2013) editado pela Editora LCR. A idealização desse programa, coordenada pela Secretaria  de Agricultura de então (Pedro Sisnando Leite – 1995-2002), teve como denominação “Programa Cearense para a Agricultura Familiar (PROCAF), que foi imediatamente acolhido pelo Ministério da Agricultura conforme narrado a seguir. De qualquer forma, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) foi inicialmente executado como Projeto Piloto no Ceará até a aprovação da lei que regulamentou o Programa definitivo (Decreto nº 1946, de 28 de junho de 1996  – Diário oficial da união seção 1 – 1/7/1996.)

Na época da criação desse programa, era Ministro da Agricultura o Dr. Arlindo Porto e o Secretário de Desenvolvimento Rural do Ministério o Dr. Murilo Flores, que fora Presidente da Sociedade Brasileira de Economistas Rurais e eu Vice-presidente. Em certo momento, o Fórum Nacional de Secretários de Agricultura reuniu-se em Brasília com o objetivo de elaborar uma pauta de propostas para o novo Ministro da Agricultura. Na ocasião, apresentei na Assembleia do Fórum uma proposta de projeto de um novo Programa de Apoio a “Pequena Produção” que denominei de “Agricultura Familiar”, segundo fundamentos na teoria econômica e na experiência internacional.

Vale salientar que essa mudança terminológica (pequena produção para agricultura familiar) foi muito importante, pois por convenção ao se falar em pequena produção a ideia era de uma agricultura de subsistência ou de fundo ideológico. (Isto é, esse termo foi popularizado pelos estudos do stalinista Karl Kaust que dizia ser esse modelo de produção agrícola inviável. Segundo ele, a modalidade de exploração agrícola deveria ser por meio da grande propriedade nos moldes em que Stalin adotou na URSS. Das grandes unidades coletivas como os Kolkhoses. Diferentemente, o sistema de agricultura familiar foi a tipologia adotada na colonização dos Estados Unidos e difundida em todos os países do mundo ocidental desde então até os dias atuais.

Em Israel, onde realizei estudos acadêmicos um dos mais importantes programas de desenvolvimento rural é o de propriedade e gestão das unidades agrícolas. Dos modelos existentes, a unidade básica da organização da produção que atende as necessidades das populações que trabalham no campo e o da propriedade familiar, na qual quase todas as necessidades da mão-de-obra são satisfeitas pela própria família rural. A fazenda grande administrada também tem o seu papel, mas para o caso do Ceará e Nordeste é a propriedade familiar a mais adequada e eficiente.

No entanto, a agricultura não se desenvolve por si só, mas requer  um complexo sistema institucional de apoio para fazer funcionar. Neste caso específico, o crédito adequado e com condições desenvolvidas para a agricultura familiar é fundamental. Como é sabido, os agricultores de subsistência, meeiros e ocupantes de terras de terceiros têm sido secularmente dependentes dos  latifundiários que disponibilizam empréstimos com taxas de juros exorbitantes, inclusive com garantia de safras futuras.

Muitos estudos destacam que essa deficiência de apoio creditício seria uma das principais causas do atraso da agricultura do Nordeste. O deputado Paulo Saraste (cearense) havia conseguido aprovar uma lei que financiasse os pequenos produtores do semiárido com crédito de apoio a produção agrícola. Mas a rede de agências do Banco do Brasil não tinha unidades operadoras no interior e  nas pequenas cidades do Nordeste. Com a seca de 1950, o Governo Federal começa a idealizar a criação de um novo Banco que tivesse a responsabilidade de assumir o apoio ao desenvolvimento do Nordeste. Especialmente o setor agrícola que era a principal atividade econômica regional e a mais vulnerável criado em 1952 e tendo entrado em funcionamento em 1954, o Banco do Nordeste absorveu várias funções de apoio a economia do Nordeste, tendo realizado estudos, planejamento e está mudado a concepção de novas políticas para a Região. No tocante especialmente ao credito rural, o BNB passou a ser um agente ativo e inovador, com a criação de Diretorias, Departamentos e Agências localizadas nos principais municípios  do Nordeste.

Como Diretor da Divisão de Estudos Agrícolas, do Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (BNB) desde 1960, acompanhei todas as ações do banco em relação a agricultura nordestina. Os programas de crédito disponibilizados para os produtores, no entanto, não chegavam ao pequeno produtor por muitas razões. Falta de garantias, capacidade de gestão dos recursos recebidos, vulnerabilidade das atividades financiadas, dificuldades de assistência técnica e alto índice de inadimplência.

Estudos realizados pelo Departamento de Credito Rural do Banco, desaconselhavam a realização de financiamento para os pequenos agricultores do semiárido e para a pecuária extensiva de alto risco. Tais estudos chegaram a ressaltar que cada vez que um agricultor desse segmento apertava a mão do gerente do Banco, a agência tinha um determinado prejuízo, comparando o volume de crédito que poderia se fornecido e os custos operacionais da Agência.

O fato concreto é que o Banco do Nordeste ao longo dos anos concedeu numericamente muitos financiamentos ao pequeno produtor (ao micro quase nada), mas em termos de valor a porcentagem era muito pequena. Ou seja, os grandes e médios produtores eram os verdadeiros beneficiados dos empréstimos proporcionados pelo BNB. Essa situação muito preocupava os gestores do Banco, que procuravam simplificar as exigências e facilidades de atendimento aos pequenos.

Com base nessas informações, que conhecíamos como chefe da Divisão de Estudos Agrícolas do BNB e trabalho conjunto com o Departamento de credito rural, mantivemos entendimento com a Confederação Nacional do Trabalhador com vistas a formarmos um consenso sobre um novo programa de crédito agrícola para os pequenos produtores do Nordeste. Aliando essa compreensão do problema no Nordeste, acrescentamos os conhecimentos que tínhamos das experiências internacionais para uma mais consistente proposta de mudanças, no sistema adaptado ao Brasil há muitos anos. Há que registrar pela fidelidade histórica que os setores chamados ruralistas não acolhiam de bom grado, essas ideias que, segundo eles, poderia desviar recursos de crédito do setor comercial da agricultura. Outra dificuldade prevalecente na época era que o Confederação Nacional dos Trabalhadores havia encaminhado ao Ministério da Agricultura a proposta de um amplo programa de crédito agrícola para a “pequena produção”. A minha condição de Coordenador do Fórum de Secretaria de Agricultura do Nordeste naquela ocasião, favoreceu o meu papel de negociador desses assuntos, inclusive com a minha  condição de ex-economista do Banco do Nordeste do Brasil.

Foi nesse ambiente que, com a equipe de excelentes assessores que trabalhavam na Secretaria de Agricultura e Reforma Agraria do Ceará, elaboramos a proposta do novo Programa de Crédito Rural para a Agricultura Familiar. Aliás, dentre esses assessores tinham dos ex-diretores do Banco do Nordeste, inclusive um da Diretoria de Crédito Rural.

Desse modo, o assunto foi submetido ao Ministério da Agricultura, conforme já mencionado anteriormente. O que podemos acrescentar agora é que após a concordância do Ministro Arlindo Porto, do Ministério da Agricultura, realizamos uma reunião do Fórum de Secretário de Agricultura do Nordeste, do qual eu era Presidente, como já registrado. O assunto foi encaminhado ao Conselho Monetário Nacional, com a concordância do Ministério de Agricultura. Organizamos então um Plano de Ação Política para um trabalho junto ao Conselho Monetário Nacional.   No momento oportuno, o assunto foi aprovado por unanimidade pelo Conselho Monetário Nacional, com surpresa para muitos setores do sistema bancários. Não obstante, a autorização era de uma cota limitada de recursos a serem operacionalizados pelo Banco do Brasil e pelo Banco do Nordeste. Na verdade, os proponentes deste programa utilizaram uma estratégia convincente para o Conselho Monetário Nacional quanto aos  recursos a serem utilizados. Na ocasião, tivemos informação de que havia um grande volume de recursos no FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) que poderiam ser utilizados em finalidades como os do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Assim, não haveria necessidade de apropriação de recursos do orçamento de crédito rural convencional.

Dado os resultados alcançados, esse programa assumiu nova dimensão em 1996 com a institucionalização por Decreto Lei. Conforme o modelo estruturado inicialmente no Ceará na Secretaria de Agricultura e Reforma Agraria e de acordo com o Ministério de Agricultura.

Esses comentários foram realizados para evidenciar o significado da importância de criar-se no Brasil, pela primeira vez, um programa especifico de crédito para  Agricultura Familiar. A concepção também era de que o crédito deveria ser associado como outras requisitos e especialidades complementares de processo produtivo. Vale destacar que eu, como um técnico do Banco do Nordeste do Brasil, sabia que não seria fácil inovar numa estrutura antiga de crédito rural no Brasil e com poucos exemplos de sucesso no âmbito internacional.

Considerando esses antecedentes, na fase de concepção do novo programa que estamos analisando, procuramos o Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Banco do Nordeste para apresentar a equipe desse departamento do Banco, onde eu já fora chefe da Coordenadoria de Estudos Agrícolas, a proposta do programa cearense de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PROCAF).

A opinião geral dos técnicos que participaram dessa reunião era de aprovação muito bem fundamentada. No entanto, o Banco do Nordeste estava sujeito a muitas restrições do Conselho Monetário Nacional para operar num programa dessa natureza. Quando trabalhava no Banco, essa argumentação já era adotada no trato desse assunto, como já comentado anteriormente nesta narração. crédito do sistema bancário. As reservas desse Fundo eram bem elevadas. Como já mencionado, esses recursos facilitaram os arranjos financeiros para as Contas Orçamentárias do governo.

Dado os resultados alcançados, este programa assumiu nova dimensão a partir de 1996, com a institucionalização por Decreto Lei, conforme o modelo estruturado inicialmente no Ceará (PROCAF) e de acordo com o Ministério da Agricultura e posteriormente no Ministério do Desenvolvimento Agrário. PRONAF gradativamente tornou-se o mais importante programa de crédito para a agricultura familiar já operacionalizado no Brasil. Segundo informações da Secretária Especial de Agricultura Familiar, o PRONAF  financiou nos seus 23 anos de existência (1996-2019) R$ 230 bilhões . Para a Safra de 2018-2019 foram destinados a esse programa R$ 30 bilhões.

É preciso registrar que secularmente os estudiosos da agricultura do Nordeste  afirmavam que a maior trava para o desenvolvimento agropecuário do Nordeste  era a falta de uma política de   crédito eficaz para  o pequeno agricultor. O PRONAF resolveu definitivamente este problema, mas  agora está faltando a educação adequada para tornar realidade os sonhos de prosperidade dessa imensa população excluída do desenvolvimento econômico regional… essa experiência esta narrada em detalhes no livro de nossa autoria “Breve História da Criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar”.